让“中国材”推动林业高质量发展

当前，我国林产品贸易面临复杂多变的发展环境：中美贸易摩擦、原木出口政策收紧、国内用材需求不断上升……实现维护生态安全与保障木材需求间的协调平衡，实现林业高质量发展，需要不断创新发展机制和发展方式。国家储备林建设战略的提出，正是这种创新的体现。

在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育的工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林，并利用开发性金融和政策性金融创新国储林的融资模式，是林业发展投入方式的重大改革。

11月19日，国家林业和草原局、科研院校、金融机构的专家在国家储备林联盟理事大会上围绕国储林建设展开交流。新形势下，国家储备林建设将在维护国家木材安全、发挥市场配置资源、促进生态扶贫等方面作出更大贡献。

推动储备林建设成为国家战略

林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题。林业在践行生态文明、建设现代化经济体系、脱贫攻坚和乡村振兴等重大战略任务中发挥重要作用和特殊功能。

党的十九届四中全会明确提出坚持和完善生态文明制度体系，全面建立资源高效利用制度。新形势下，国家储备林建设在维护国家木材安全上能有更大作为。目前，我国木材等林产品贸易面临的外部环境更加复杂多变，中美贸易摩擦存在很大不确定性，全球已有100多个国家不断收紧原木出口政策，我国进口木材面临新的挑战和压力。我国既要合理适度配置国际木材资源，树立大国形象，更要立足国内增加木材供给，依靠“中国材”保障国内木材长期稳定供给。在推动高质量发展上能有更大突破。上世纪八九十年代，我国集中大规模培育了1亿亩以“松杉桉杨竹”为主的速生丰产林，缓解了木材短期紧缺问题。新时代着眼于林业高质量发展、满足人民日益增长的优质木材需要，国家储备林在之前基础上还要大力推进“樟梓楠椆檀”等大径级用材林和珍稀树种培育，向亩产要单产，向产业要效益。在发挥市场配置资源上能有更多示范。国家储备林通过政府引导、市场主导、集约经营、多元投入，将资源优势转化为发展优势，长期储备的可升值，短期经营的可变现，实现了国家得绿、百姓得利相统一。在促进生态扶贫上能有更多贡献。许多贫困地区是储备林建设的资源支撑、产业承载。国家储备林规划建设布局要向深度贫困地区倾斜，尽可能提供栽培、管护、抚育、加工制造等劳动岗位，建立长效稳定的利益联动机制，实现家门口就业、山上脱贫。

国家储备林联盟的前身是2013年成立的国家木材战略储备联盟。6年来，联盟积极服务国家木材安全战略，配合林业主管部门和国家开发银行、中国农业发展银行等金融机构，发挥财金政策合力，引入金融活水，推进了一批国家储备林重大项目落地，成为提升林业治理体系和治理能力现代化的生动实践。

联盟形成了财政金融支持国家储备林建设的政策组合，破解了长期制约林业发展的融资难融资贵融资短难题。2015年以来，国家林草局与国开行、农发行合作，两行给予国家储备林迄今为止林业最优惠的行业贷款政策；与发改委、两行联合印发了《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》等文件。这些政策红利调动了地方推进国家储备林建设的积极性，目前，利用两行贷款开展的国家储备林建设等项目超过200个，完成国家储备林任务超过1000万亩。

联盟和项目法人单位积极探索了各具特色、符合实际、可复制可推广的融资模式。广西启动了全国首个国家储备林贷款项目，利用林权抵押的融资模式；江苏射阳县、河北秦皇岛国家储备林项目采取了企业自主经营的融资模式；福建南平国家储备林项目第一个运用政府和社会资本合作（PPP）模式，首次采用“以存量促增量”的现金流建设方案；重庆国家储备林一期项目引入央企中林集团对重庆林投增资扩股，成立央地合作企业，开创了央地合作融资模式。以上几种模式，为完全自身现金流还款的项目、综合收益还款的项目、“BOT+可行性缺口补助”的PPP项目、央企信用贷款项目提供了有益借鉴。

国储林联盟积极探索建立政府、企业、行业、金融“四位一体”的管理机制，采取高效集约经营、栽培模型设计、契约式管理、系统工程管理、全面质量管理等一整套新的生产管理方式和流程，初步建立了规范化标准化的国家储备林培育、经营和管理体系。每个项目都制定了资金管理办法、项目管理办法，建立资金专账管理、定期检查的长效机制，确保资金专款专用。

联盟引导国家储备林建设项目布局、资金等向贫困地区倾斜，提高国家储备林项目建档立卡贫困人口的参与度与收益度。许多基层林场、林业咨询机构等理事单位，在安排劳动就业、聘任护林员的同时，还积极探索贫困林农林权收储、林权变股权等参与模式，带动林农增收，巩固脱贫减贫成果。广西项目吸纳贫困人口参与营造林，规划将总投入40%以上转化为劳务收入。同时，还安排16亿元在林区周边贫困村修建水电路等基础设施，改善贫困人口生产生活条件；安排15.6亿元建设毛竹及油茶超100万亩，支持地方特色林业产业发展，持续增强贫困地区“造血功能”。

联盟在维护国家木材安全、转变林业发展方式、拓宽融资渠道、推动资源资产化、创新建设模式等方面做了大量探索性工作，形成了多元投资、多样化创新发展的生动局面。今后联盟还将推动国家储备林上升为国家重大战略，提升国家储备林的治理能力，加强“造林模型、造林合同、第三方参与、资金报账”管理，推进国家储备林与生态补偿、国土绿化、生态产业扶贫结合，推动国家储备林高质量发展。

国家储备林建设维护国家生态安全

生态系统具有“牵一发而动全身” 的整体性、生物消亡的不可逆性、平衡修复的长期性等特征。而林业在维护我国生态安全中占有独特地位。

森林是生物圈的能量基础，是生物多样性的摇篮，同时可以涵养水源，遏制水土流失，制造洁净空气，优化人居环境。森林在生态系统中的重要地位和作用，也决定了以森林为经营和管理对象的林业在生态安全中的地位和作用。林业承担着构建国土生态安全格局主体工程、保护和经营森林、维护木材安全、保护生物多样性、应对气候变化、维护国家生态利益、参与全球生态治理的重要任务。

第八次森林资源清查显示，我国人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积量只有世界人均水平的1/7。我国用不到世界3%的森林蓄积量，支撑着占全球23%的人口对木材等林产品的需求，又要维护占世界7%的国土生态安全，森林资源面临巨大压力。同时，国内木材需求持续刚性增长，2020年木材消耗量将达到7亿立方米，目前国内木材供给接近需求的一半。我国是世界第二大木材消耗国，也是最大木材进口国，原木、锯材进口占全球的1/3以上。“大需求”的背后，是严峻的木材安全形势。森林资源的不足和木材供给的约束，将直接影响生态供给的水平和质量。

在此背景下，国家储备林建设成为应对木材安全的挑战，促进生态文明建设的重要的战略举措。2018 年，国家林业局发布了《国家储备林建设规划（2018-2035年）》，计划到2035年，建成国家储备林2000万公顷，建成后每年蓄积量净增加量约2亿立方米，促进我国木材生产由粗放向精准转变，数量型向质量生态型转变，生产力布局由被动适应向战略储备调整转变，实现总量平衡、结构优化、进口适度、持续经营的木材安全战略目标。

同时，国储林建设是深化林业供给侧改革，推进现代林业制度创新的重大举措。2013 年，国家林业局将“加快国家木材战略储备基地建设”列入《推进生态文明建设规划纲要（2013-2020年）》。2014年，国家林业局向国务院报送了《关于加快木材战略储备基地建设建立国家储备林制度的报告》，提出实施好《全国木材战略储备生产基地建设规划》、探索建立国家储备林制度、积极引导和调动社会资本参与木材储备生产基地建设的建议。同年，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中，要求在资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制。2015 年中央1号文件再次提出“建立国家用材林储备制度”。实现林业的高质量发展，需要不断创新发展机制和发展方式。国家储备林建设战略的实施，正是这种创新的体现。

第三，国储林建设是对“绿水青山就是金山银山”的最好诠释，是实现“两山”转换的重要桥梁和载体。目前，国储林贷款在国家储备林基地建设、全面保护天然林以及大江大河源头生态建设等林业重点工程、林业产业发展、国有林区林场基础设施建设和产业转型发展、林业精准扶贫林业精准脱贫等五大领域给予政策支持。

国储林建设健康发展，还需关注几个问题。

国储林建设周期长、投入大，是关系国家生态安全的重大战略性工程，应当充分体现高标准、高科技含量，从环境条件改造，到造林、育林、营林、管护和利用，全程都应建立在科学研究和技术进步基础上，并建立与相关高校、科研机构紧密合作的“政产学研用”协作机制。同时，国储林建设为林业制度和机制创新提供了难得的探索和实践机遇，要在管理体制、公众参与模式、投入产出机制、激励机制、管护运行模式、保障体系、监控体系等方面加强创新。

由于国储林建设的长期性、创新性以及高质量与可持续经营的要求，国储林建设需要一支稳定、高水平的专业队伍。因此应对人力资源建设，包括管理、技术、生产操作、监测评价等人员队伍建设作出规划，明确人力资源建设的目标和路径，建立多方参与制度框架下的专业管理与技术人才培养激励机制，并制定保障其运行的相关政策，形成促进国储林人才队伍专业化和稳定性建设的内在动力和外部推力；在制度安排上与林业高校建立深度融合的协作关系，将国储林建设的人力资源积累建立在高水平起点上。

国储林建设的战略性、全局性和目标的综合性，要求精准化管理和运营。因此现代信息技术成为建设和管理不可或缺的手段。互联网+、大数据等管理平台建设应建立在提高信息技术利用深度的基础上，不仅在资源测量、灾害监控等方面提高技术水平，也需要在资源动态、灾害动态的精准预测和精准检测，管理运营效率分析和风险预警，公众参与支持等经营管理方面提出信息化建设的要求。

开发性金融为国家储备林建设注入活水

2012年，国家开发银行与国家林业局签署《开发性金融支持林业发展合作协议》，着力推进生态林业、民生林业建设，促进绿色增长。截至2019年9月底，林业行业累计发放贷款2447亿元，贷款余额662亿元，其中，林业重大项目承诺超过1500亿元，贷款余额296亿元，同比增长31%。

2015年，国开行与国家林业局签订《共同推进国家储备林等重点领域建设发展合作协议》，并以国家储备林为重点成立联合工作组，出台多项行业规章制度和管理办法，完善国家储备林良性发展机制。目前，国开行贷款发放超过211亿元，贷款余额167亿元。

林业是国民经济重要组成部分，而林业融资仍是薄弱环节。开发银行资金具有集中、大额、长期特点，贷款期限可达30年，与林业发展周期相契合，同时，开发银行坚持保本微利，不追求利润最大化，让利于林业实体发展。国开行加强银政合作，进行市场、信用、制度建设，把对林业的支持由“输血”变成“造血”。

在支持林业建设发展实践中，针对储备林项目投资期限长、成材时间长、资金需求大等特点，不断总结摸索与之配套的信贷政策，开发银行支持储备林项目信贷产品具有贷款期限长、贷款利率低、资本金比例符合实际、支持内容科学合理等特点。

近年来，国开行支持了广西国家储备林、福建南平国家储备林、江西吉安国家储备林、重庆市林业生态建设暨国家储备林项目等一批核心区域重点国家储备林项目。

在广西国家储备林一期项目中，国开行采用“以短养长”模式构造项目现金流，将长周期的大径材和珍贵树种与短周期的用材林按一定比例规模进行搭配，在纯林中套种乡土珍贵阔叶树种，增加了森林的多样性，确保既能还款，又能保证项目经济可持续性。同时，建立多元化风险准备金池，动态管理林木采伐及交易，实现林木综合保险全覆盖，以多层次风险保障措施夯实信用结构。

在江西吉安国家储备林项目中，国开行因地制宜，设计林权抵押信用结构，林木收入以采伐经抚育、改培的杉木中龄林及近成过熟林为主，约占贷款期内项目收入的62%，新植新种人工林的间伐、主伐及松脂收入占比38%。总体上形成了林业资源“存量与增量结合，以存量促增量”的合理有效利用。目前，吉安市可在公共资源交易平台上进行林权流转和林木销售，可实现对国有林场经营性收入的有效监控，并通过控制国有林场现金流，有效保障国开行贷款安全。此外，该项目将森林资源信息管理与监测与地理信息技术（GIS）相结合，实现项目林权的可视化和电子化管理，以提高项目精细化管理水平，更有效控制和管理项目林权，并将打造成“智慧林业”的样板工程和精品工程。

在福建南平国家储备项目中，国开行构建“市带县”的PPP统贷融资体系，由南平市林业局统筹协调，为政府与社会资本合作搭建统一合作框架，由各县（市、区）林业局负责具体实施，极大提高了项目推进效率，3个月完成了PPP全部流程。

在重庆国家储备林项目中，国开行积极引入中林集团参与本项目建设，推动中林集团与重庆市林业局签订了增资扩股协议，借款人重组后注册资本达到30亿元人民币，有效整合了中林集团森林经营优势和重庆市森林资源优势，并为中林集团实行“保证担保+选择权动态担保”的多元化信用结构。通过科学搭配短中长周期树种比例和新造、抚育改培等营林方式，设计了树种分类分期采伐的森林经营计划，可在未来30-60年显现出较高的生态价值。

下一步，国开行将继续密切与国家林草局合作，完善储备林实施管理制度，加强与地方政府及林业部门沟通，探索融资模式创新，加大对国家储备林等林业生态重大领域支持力度。